中西方公务员制度的比较研究

訾登

摘要：随着“公务员”这一岗位在社会中引起愈来愈多的关注，近年来对公务员制度的研究日益增多，并且逐渐突破了对国外制度作出简单的称述、再对照国内类似内容作出比较的单一方法。本文在看到中西方公务员制度相同点的同时着重从产生的政治背景、职员分类、制度原则、管理体制、价值取向方面对中西方公务员制度进行比较研究，从而深化对公务员的认识，并对我国公务员制度提出一些建议。

关键词：公务员制度 职员分类 管理体制

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2019）08-0229-02

一、公务员制度产生的原因

（一）经济影响

公务员制度作为一种上层建筑，其发展既依赖于一定的经济基础又受到当时生产力水平的制约。不管是西方还是中国，公务员的工资大部分来源于财政税收。当政府出现财政危机时，公务员的工资水平会整体下调，甚至会出现大规模的裁员，以此减少政府负担。其次，公务员是公共权力的行使者，但同时也是权力的执行者。当公务员的权力愈来愈大，自身能够获得的经济利益更多时，就会出现权力滥用，甚至腐败。

（二）文化影响

文化作为一种精神食粮影响着社会各个方面。在西方，受启蒙运动的影响，民主观念深入人心，因此人们要求以公开、平等、竞争的原则来指导公务员制度建设。在中国，受到传统官职本位思想的影响，我國公务员制度建设中等级划分比较明显，上下级有严格的权力界限，非紧急事务不得越级处理。

（三）政治影响

公务员制度是国家政治制度的组成部分，其制度与运行也受到了本国政治制度的影响。西方的政治制度一般将立法、行政、司法分离，因此也规定了西方公务员制度的分权与制衡，在一定程度造成西方公务员的相互扯皮，导致行政效率低下。西方国家多党轮流执政的制度决定了公务员制度的基本特征，也使得公务员独立于党派之争外。与西方不同，我国实行的是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。党总揽全局，在各项制度建设中都体现着党的意志，因此对于公务员而言，必须有明确的政治方向。

二、公务员制度的概念及分类

（一）中西方公务员制度的概念

（1）在西方，公务员被称为文官，指的是在内政和外交部门的工作人员。美国的公务员又被称为政府雇员，指在政府中除军职人员以外，其他由任命而担任文职的人，包括立法部门、行政部门、司法部门中由任命而担任文职的人员。

（2）中华人民共和国《公务员法》规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员，除了各级行政机关，将中国共产党机关，人大机关、政协机关、审判机关、检察机关和民主党派机关中的工作人员都化为公务员。”①这一规定扩大了我国公务员的范围。

（二）职员分类

（1）西方公务员的分类。西方公务员分为政务员和业务员，政务员由选举产生，代表执政党或者参与政府工作，对选民和执政党负责，与政党共进退，有严格的任期。政务员主要负责具有政治性的政策、方针和事项的决策，负有决策、计划、协调、组织监督等重要的行政职责，并以宣传和推行政党的政策和主张为己任。任职要有一定的政治背景，对于专业知识和专业能力并没有其他特殊要求。业务员通过选拔性考试进入公务员队伍，实行职务常任，首长负责，不参加党派活动，保持政治中立，只能依据法律和上级的指令执行任务，在执行公务的过程中不会掺杂偏见，也不需要对决策的成败负责。

（2）中国公务员分类。我国公务员都是通过竞争性考试选拔，只有领导与非领导职务的划分。不存在政务类和业务类的划分，虽然我国公务员在任用、考核等环节各不相同，但都是在《公务员法》的条例下对其进行管理。我国公务员在中国共产党的领导下对人民负责，地方性公务员和国家公务员同属一个体系，只是所处理的公务有所不同而已。在处理公务时必须按照法定的程序和权限进行。

三、公务员的价值原则比较

（一）西方公务员制度的原则

政治中立。西方公务员制度下业务员独立于政党活动之外。在公务员的选任上，在考试时不涉及参与者与政党的关系，即公务员可以是某一个党派人士，公务员一经考试录用几乎就是终身制，并且公务员受到法律保护。但是对公务员的政治活动有所限制，即业务员不得参与党派之争，而且政务员与业务员这两个头衔不可由一个人同时担任。对于业务员而言，他们只依据宪法和法律的规定承担相应的责任，客观公正地执行公务即可。

（二）中国公务员制度的政治原则

中国的公务员坚持党的领导，《公务员法》第四条规定：“公务员制度坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表重要思想为指导，贯彻社会主义初级阶段的基本路线，贯彻共产党的干部路线和方针，坚持党管干部的基本原则，坚持党的基本路线是建立公务员制度的根本性指导原则，公务员必须执行党的路线、方针和政策。中国的公务员制度是中国共产党的组织路线和干部制度的一个组成部分，其中的各项具体管理制度的按照党的路线、方针、政策制定的。”②中国公务员具有明确的政治信仰，并且为我国的政治路线服务，自觉接受党的领导和人民的监督。换句话来说，中国的公务员是为人民服务。不仅如此，我国在选拔公务员的时候大部分都要求参与者是中国共产党党员，这是为了便于其在日后的工作中参与党组织活动，以党员的高标准严格要求自己，从而起到模范带头作用。在任职方面，我国公务员有着严格的期限限制，如果公务员在履职过程中违背公务员法或者宪法，用人单位有权对其进行惩罚或者予以辞退。

四、公务员的任用与功绩的比较

（一）西方公务员的任用

（1）任期原则。职务常任原则在西方指的是业务类公务员一旦被录用便是终身制，不因政党的更迭而变化。在西方国家，在一定的时间期限后，就会进行大选，最终获得大多数选票的一方上台成为执政党。在大选的时候各党派都在为了赢得选票而忙碌，民众事务就会受到影响，当政党没有连续执政，政策就会产生断层，社会极易发生动乱。因此，为了保障社会稳定，维护国家机器正常运行，西方公务员实行职务常任，当某一个党派下台之后，不至于在极短的时间内发生社会动荡。

（2）考试录用。考试是西方公务员制度的一项重要内容。通过选拔性的考试，将精英人才吸纳到公务员行列，从而在机构中发挥着积极作用。考试录用制度下，参与者在进入政府系统前就对权力以及相关工作的运行有一定的了解，以便于日后对此进行管理。除此之外，参与者通过层层选拔进入公务员系统，在这一过程中有助于培养其忠诚度。

（二）中国公务员的任用

我国现行的干部任用制度中，公务员职务的任用方式有三种，即选任、委任和聘任。选任、委任是公务员职务的主要任用方式，我国公务员大部分是根据这三种方式来任用的。

（1）选任制。选任制指的是通过选举的方式来确定某一职位任职人员的方式。选任制公务员，是指按照法律和有关章程规定选举担任公务员职务的人。这部分公务员虽然数量不多，但却是公务员队伍中非常重要的一部分。除上述职务以外，还有一部分公务员职务虽然不是通过选举产生，但是依照有关法律规定由国家权力机关通过或决定任命，因而担任这些职务的公务员也可理解为“准选任制公务员”③。

（2）委任制。委任制是指由某一机关在其权限范围内直接委派工作人员担任一定职务的任职方式。委任制有利于节省一定的人力物力和财力，相对而言，用人方面更加方便，任职人员可以迅速地着手工作，工作效率比较高。

五、西方公务员制度的改革趋势以及对我国的启示

（一）西方公务员制度的改革趋势

（1）西方国家开始加强对公务员的管理，提高其对政治的积极性与参与性。在任用上，政治家拥有更多的自主权去任命公务员，特别是任命和自己政治观点相同的人。在管理上的一个主要特点是，西方国家为了提高公务员的危机意识，开始与公务员签订聘用合同。

（2）“职位分类制度与品位分类制度交叉融合。西方各国在公务员制度改革中，出现了不同公务员制度与模式相互融合、辨证互补的趋势。职位分类制度与品位分类制度交叉融合，功绩工资制与年资工资制互相补充，通才模式与专才模式取长补短等等方面。西方各国模式互补，公务员制度日渐趋同，形成了折衷式的分类制度。”④

（3）放松体制。公务员制度改革的中心目标其实是为了提高工作效率。当规则繁多，影响执行力的时候，规制则被认为是妨碍效率的障碍而受到质疑。因此，在西方国家，放松规制成为许多国家的改革措施。

（二）对我国的启示

（1）继续加强公务员制度的法制建设。我国坚持依法行政，坚持从严治党，公务员是国家行政管理体制的重要组成部分，关系着党的清正廉洁，因此，要对现有的法律法规进行评估，并在现有法律条文基础上进一步修改、补充和完善，真正做到有法可依，依法管理。加大對国家公务员的法制宣传，加强对各级执法人员的培训，使法制观念深入人心。

（2）加强对公务员任期内工作的考核。公务员考核制度要更加灵活全面，更要将个人的道德素养加入到考核之中。在考核中尽量减少主观因素对考核结果的不当影响，尽力达到考核的标准化、具体化、度量化和客观公正化。

（3）十八大以来，我国全面深化改革，提高制度自信、理论自信，公务员也要紧跟国家步伐，学习相关政策文件，坚定理想信念，不论职务高低，都要不断提高自己的理论文化素养。国家监督是重点，但是只有每一个公务员遵守相关法律法规，紧跟党和国家步伐，我国公务员队伍才能更加强大。

注释：

①郝建臻.两官分治及对我国公务员制度的借鉴意义[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2005（2）.

②公务员法.

③李盛平.各国公务员制度[M].北京：光明日报出版社，1989.

④王志娟.中西公务员考试录用制度比较研究[D].山西大学，2010.

参考文献：

[1]姜海如.中外公务员制比较[M].北京：商务印书出版社，2004.

[2]黄学贤.国家公务员制度研究[M].北京：中国人事出版社，2001.

[3]郝建臻.两官分治及队我国公务员制度的借鉴意义[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2005.

[4]崔万珍.关于中西方公务员制度的比较研究[J].厦门大学学报（哲学社会科学版），2001（2）.

[5]辛霞.中西公务员制度比较研究[D].山东大学，2006.

[6]刘春华.中西方公务员制度的比较[J].枣庄师专学报，2000（6）. 责任编辑：孙瑶

编辑整理：科学与财富杂志社官方网站